我省从2003年开始新型农村合作医疗试点，到2006年全省有农业人口的87个县（市、区）已全部实施新型农村合作医疗制度，提前两年实现了国务院提出的目标要求。四年多来，在党中央、国务院的统一部署下，在国务院新型农村合作医疗部际联席会议的指导下，省委、省政府始终高度重视这项惠及全省农民的德政善举，立足省情、深入研究，精心谋划、积极探索，出好政策、稳步推进，取得了明显成效。

        一、始终坚持政府主导，积极稳妥推进新型农村合作医疗制度

        2003年以来，我省根据党中央、国务院的有关决策和部署，不断调整完善新型农村合作医疗制度建设的方针政策，分三个阶段推进新型农村合作医疗工作。第一阶段是2003年8月，我省被列为全国新型农村合作医疗试点省份，省政府出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见（试行）》和《浙江省新型农村合作医疗试点工作方案》，确定了27个县（市、区）开展试点，覆盖全省农业人口的30％。参合人数831万人，占试点县农业人口的82％。第二阶段是从2005年起，在全省大部分地区已经建立新型农村合作医疗制度的基础上，省政府提出了积极稳妥推进的要求，出台了《关于积极稳妥推进新型农村合作医疗工作的指导意见》。到2006年，从制度安排上覆盖了全省所有农民。第三阶段是从2007年起，我省新型农村合作医疗进入巩固提高和深化完善阶段，省政府制定了《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》，以指导各地开展工作，规范制度建设，建立起长效工作机制。在实际工作中，我们抓了以下几个方面：

        （一）把实施新型农村合作医疗融入经济社会发展大局。

        近年来，省委、省政府高度重视民生问题，研究制定新的政策，大幅度增加财政投入，将解决农村教育、卫生、文化等涉及农民切身利益的重要问题，作为我省社会主义新农村建设的基础工程。2003年，省财政对不同经济类型的县（市、区）的参合农民分别给予人均10元、5元、3元的补助，市、县（市、区）财政再追加补助到人均20元以上。2005年，省政府启动实施了“农民健康工程”，在实施新型合作医疗的基础上，加强农村公共卫生服务，并为参合农民提供每两年一次的免费健康体检，分别按每人每年不低于15元和10元的标准建立农村公共卫生和参合农民健康体检专项资金，所需经费由各级财政分担，其中省级财政对不同经济类型县（市、区）的补助达到三个10元、5元、3元。从2007年起，省财政对不同经济类型的县（市、区）的参合农民补助从原来的10、5、3元增加到20、10、6元，这样，省财政每年对合作医疗的专项补助资金达到3.68亿元.2003—2007年，省财政累计安排参合农民省级补助资金7.49亿元。2006—2007年，中央财政按参合农民人均2元的标准累计安排我省参合农民补助资金9233万元。为新型农村合作医疗制度的巩固和可持续发展创造了良好的条件。目前，省财政每年用于“农民健康工程”的专项资金约6.68亿元，加上市、县财政的资金，全省各级政府每年用于农民健康保障的投入达到23亿元，为新型农村合作医疗制度的建立健全和我省新农村建设创造了良好的条件。

        我省还把加快建立合作医疗制度作为完善农村社会保障体系的重要内容，在构建覆盖城乡的新型社会保障体系过程中，注重将医疗救助、最低生活保障、被征地农民基本生活保障、孤寡老人集中供养、惠民医院等制度与新型农村合作医疗制度相互衔接，相互促进。农村五保户、低保家庭和特困残疾人等困难群体的合作医疗个人出资部分，由政府全额出资，实现了应保尽保。全省以县为单位，按人均3元以上标准，全部建立了医疗救助基金，补助患大病经合作医疗报销后仍然经济困难的参合农民。2004年以来，共资助特困农民参加新型农村合作医疗258万人次，资助参合费9957.52万元。共救助经新型农村合作医疗报销后仍经济困难的参合农民54.11万人次，其中住院救助13.44万人次，门诊救助38.67万人次。共发放经报销后仍经济困难的参合农民医疗救助金4.04亿元，其中住院医疗救助金3.45亿元，门诊医疗救助金5933.48万元。此外，还发放慈善助医卡9.43万张，助医卡资助金额1899.75万元，用于支付特困参合农民门诊自负部分医药费或住院起报线以下部分的医药费，开展事先救助。11个设区的市均确定了惠民医院，对“低保”农民就诊实行特别优惠。通过合作医疗、医疗救助以及其他社会救助等“多条保障线”，初步构建起多层次的农村医疗保障体系。

        （二）将新型农村合作医疗与整个农村卫生工作有机结合。

        省委、省政府作出建设“卫生强省”的战略部署后，我省扎实推进“卫生强省”六大工程，把“农民健康工程”作为“卫生强省”建设的首要任务，全面加强农村卫生工作，推动新型农村合作医疗与其他农村卫生工作协调发展。

        1、注重与农村社区卫生服务相结合。为引导农民“小病在乡镇，大病进县城”，我省按照每个乡镇有一个政府举办的社区卫生服务中心，每个中心村有一个社区卫生服务站的要求，规划和构建社区卫生服务网络，建立了社区责任医生队伍，按照“五个转变”的要求，为农民群众提供公共卫生服务和基本医疗服务，解决参合农民小病有地方看的问题。在合作医疗补偿方案设计上，注重向农村社区卫生服务机构倾斜。合作医疗门诊报销一般限定在社区卫生服务中心和站；对在社区卫生服务中心住院的参合农民，降低起付线，提高报销比例。通过上述措施，发挥了社区卫生服务机构“小病小治”、方便农民的作用，既减轻合作医疗基金的支出压力，又发挥了合作医疗对农村社区卫生服务的反哺作用。

        2、注重与农村公共卫生工作相结合。从2005年起，我省采取项目管理的办法，研究制定了三大类12项直接面向农民的农村公共卫生服务包，按照农村常住人口每人每年15元以上的标准建立农村公共卫生专项基金。通过建立健全县、乡、村三级管理体制和服务网络，落实农村社区责任医生制度，开展农村社区卫生服务，保证农民享有基本医疗卫生服务和卫生安全保障，保证农村重点人群享有重点服务，使农民少生病，从根本上减轻参合农民的医疗费用负担，也有利于合作医疗制度的可持续发展。

        3、注重与农民健康体检工作相结合。2005年，省政府决定为参合农民免费提供两年一次的健康体检，并建立健康档案。体检经费不再在合作医疗基金中列支，由各级财政按照每人每年10元的标准另外安排。这项工作主要由农村社区卫生服务中心（乡镇卫生院）承担，基本内容包括体格检查、心电图、B超、三大常规和X光检查。通过健康体检，摸清了农民的健康状况，有效地提高了农民的健康意识，有利于“无病早防、有病早治”，大大提高了合作医疗的吸引力。

        （三）着力提高保障水平，探索建立新型农村合作医疗的长效发展机制。

        1、逐年提高筹资水平。从2003年起，我省合作医疗人均筹资水平做到逐年有所提高，2006年全省平均筹资水平达到人均60元（不含人均10元的健康体检费用）。2007年，省政府要求各县（市、区）的人均筹资标准不低于60元，并根据政府财力和当地农民承受力，不断提高筹资标准。目前，全省新型农村合作医疗人均筹资水平达到90元（不含人均10元的健康体检费用），其中宁波市达到人均129元，嘉兴市达到人均121元，杭州市达到人均119元。嘉兴市政府规定各县（市、区）的人均筹资标准要以年均20%以上的幅度增长，到2010年达到人均300元。杭州市、宁波市、舟山市政府规定到2010年各县（市、区）人均筹资标准要达到当地上年农民人均纯收入的2%。绍兴市要求各县（市、区）到2010年达到150—180元。在合作医疗筹资过程中，各级政府财政资金较好地发挥了引导作用，目前，各级政府投入占64%，村集体和农民个人占36%。可以说，与经济社会发展同步的、稳定可靠合理增长的筹资机制正在逐步建立。

        2、逐步扩大受益面。在县级大病统筹的基础上，我省探索了多种保障方案，努力扩大受益面。如增加特殊病种门诊大额医药费用的报销，在社区卫生服务中心和站发生的普通门诊医药费用也予适当报销等。今年开始，全面推行“大病统筹为主、兼顾门诊统筹”的补偿模式。目前，已有81个县（市、区）实行了“大小统筹”的政策，全省参合农民的受益面也从试点之初的4%提高到了目前的45%左右。

        3、不断增强保障能力。每年根据基金运行情况，及时调整方案，降低起付线，提高封顶线和报销比例，补偿比的设计随着医疗机构级别的提高而下降，积极鼓励、引导农民合理利用医疗资源，尽最大努力提高参合农民的实际补偿率，基金年度结余率控制在10％以内。同时，在调整方案时注重引导农民连续参合，凡连续参合的，报销封顶线上浮5000—10000元，或报销比例每年提高0.5个百分点，最高可提高5个百分点，但中断参合的要重新计算，用当地干部的话说，叫“骑上马背不得不跑”。部分地区还根据不同群体的缴费能力和需求，设计高、低两套合作医疗方案。实施小额低标准方案的，积极探索医疗保障城乡全覆盖，将没有参加城镇职工基本医疗保险的非职工城镇居民纳入参合范围。实施大额高标准方案的，积极探索在制度设计上逐步与城镇职工基本医疗保险接轨，提高保障水平。

        （四）探索多种合作医疗经办模式，加强信息化建设。

        1、探索多种合作医疗经办模式。我省的新型农村合作医疗的主管部门是卫生行政部门，在具体的业务经办上有三种模式，其中，在县级卫生行政部门下属的经办机构办理具体结报业务的有66个县（市、区）；在社保部门下属的县社保中心代理日常报销业务的有14个县（市、区）；另外，还有委托商业保险公司代理结报业务的模式，其中有6个县实行“基金管理型”，宁波市北仑区实行“住院保险合同与门诊补偿混合型”模式。

        2、推进合作医疗信息化建设，加强科学管理。在试点初期，我省即规范了全省信息化建设的基本标准，开发了统一的管理软件，免费提供给各地使用。该软件包含“业务管理系统”和“财务管理系统”两大部分，前者用于执行合作医疗报销政策，后者用于规范基金管理。实行信息化管理后，合作医疗信息系统与医院信息系统联网，参合农民医疗费用数据实时传输到管理部门。医疗费用清单和报销金额由计算机自动生成、审核，节约了人力成本，提高了工作效率，避免了人工操作的漏洞和弊端。农民出院时可立即结算费用，清单一目了然，既方便，又放心。同时，管理部门可对医院进行实时监测，加大了监管力度。目前，全省共有71个县（市、区）已完成信息化建设，符合“出院病人费用清单自动导入、自动审核、自动计算报销金额”的要求，16个县（市、区）已进入招标或正在建设中，省级新农合信息平台正在筹建之中，争取到2008年实现全省联网。嘉兴市正在建立市民健康一卡通，已经做到部分县（市、区）的病人在市级医院出院也能当场报销，农民群众非常满意。

        二、四年来运行与管理情况

        （一）新农合总体运行情况。

        2007年，全省参合农民3000万，占全省农业人口的89％，人均筹资水平已达90元，当年度参合农民住院补偿率23.62％，年受益面45％。上一年度全省新型农村合作医疗基金结余率7.51％，运行平稳、有序。新型农村合作医疗实施四年来，累计筹集合作医疗资金61.23亿元，农民实际报销医疗费用50.31亿元，共有2483.69万人次受益。另外，已有2416万参合农民享受了免费健康体检，占全省参合农民的80％，检出患有各种疾病者387万人，占体检人数的16%。新型农村合作医疗制度的实施，较好地减轻了广大农民的医疗费用负担，降低了农村“因病致贫、因病返贫”现象的发生，对于保护农村生产力起到了积极作用。据我省合作医疗随机抽样入户调查，95％的参合农民对新型农村合作医疗表示满意或基本满意。

        （二）新农合管理制度建设情况。

        试点以来，我省十分注重新型农村合作医疗制度建设，专门抽调力量，组织了由新型农村合作医疗管理人员和高等院校专家组成的工作小组，对新型农村合作医疗的管理制度进行了专门的调研、讨论，研究如何加强新型农村合作医疗管理，管好、用好新型农村合作医疗基金，确保新型农村合作医疗的健康发展。我省先后制定了《新型农村合作医疗基金财务制度》、《新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法》等十余个规范性文件，对各地新型农村合作医疗的基金管理、会计核算、经办机构建设和管理等工作加以引导，确保了新型农村合作医疗管理工作走上规范化、制度化的轨道。

        （三）新农合审计监督情况。

        省政府每年组织卫生、财政、农办等有关部门进行督查指导。审计部门提前介入，每年组织专项审计。省审计厅每年组织力量直接抽查1－2个县（市、区），对合作医疗基金使用情况进行专项审计。各县级审计部门也每年对当地合作医疗基金使用情况开展审计检查。省卫生行政部门和省财政部门根据督查结果拨付省级补助资金，对不符合规定的情况及时提出整改意见，使合作医疗按中央要求健康发展，保证了基金的安全。

        （四）定点医疗机构监管情况。

        为了加强对定点医疗机构的管理，我省积极探索了“总量控制、总额预付、按人头付费、次均费用限额、费用增长限速”等费用控制方式。如龙游县紧紧抓住医疗行为“事前、事中、事后”三个环节的监督，将费用控制和服务质量好坏与医疗机构经费拨付挂钩，有效地控制了医疗费用的不合理增长，参合患者的次均住院费用由2005年的5896元下降至2006年的4954元，下降了942元，下降幅度达15.97%；丙类药及不能列入合作医疗基金补偿范围的医疗费用由2005年的20.67%下降至2006年的11.76%，下降了8.91个百分点。通过医疗费用的控制，减轻参合农民住院就医负担，减少合作医疗基金支出，降低了合作医疗基金风险，对促进新型农村合作医疗可持续发展起到了积极推动作用。

        三、下一步打算

        2007年8月28日，省委常委会专题听取了省政府关于全省新型农村合作医疗工作情况的汇报，充分肯定这几年来实施这项制度取得的成效，分析了目前存在的困难和问题，进一步明确了下一阶段工作的重点。要求全省各级党委、政府继续高度重视新型农村合作医疗工作，加强领导，及时研究协调新情况、新问题，保证新型农村合作医疗持续健康发展。

        我省新型农村合作医疗制度经过不断实践和完善，在农村已普遍深入和广泛开展，得到群众的广泛认可和拥护。同时，对这项工作，各地党委、政府和各有关部门也高度重视，财政投入年年增加，相关配套政策、制度也在一年一年地完善，老百姓从当初的不理解、不配合、动员参保到目前的自愿参保、积极参保、主动参保，参保率逐年在提高。群众受益面持续扩大，特别是今年在全省推行住院报销与门诊费用报销相结合的制度以来，进一步增强了合作医疗的吸引力，显著扩大了合作医疗的受益面。农民群众“互助共济、大病统筹”的观念已逐步建立，不少农民认为“交了钱没病最好，生了病也有补偿”、“花几十元钱买个健康，值！”越来越多的群众实实在在地体会到了合作医疗的好处，许多没有享受过报销的群众也从中看到了政府真心实意为农民着想的决心和行动，参保信心也更足了。但是，在工作实施过程中，还存在区域之间工作发展不平衡，挨家挨户收费的筹资机制问题给工作开展增加了难度，部分地方信息化建设滞后，给群众报销带来不便等问题。为认真贯彻落实党的十七大精神，坚持以“创新”和“民生”为本，把新型农村合作医疗这项惠及所有农民的好事办好、实事办实，下一步我省新型农村合作医疗工作要在巩固和提高上下功夫。

        （一）继续加强宣传工作，发挥舆论引导作用。

        农村医疗保障的形式是多层次的，新农合只是其中的主要形式，鉴于目前的筹资水平，不能期望通过这一制度解决农村医疗卫生的全部问题。要实事求是地、辨证地、发展地看待这项制度，充分认识制度建设的长期性、艰巨性和复杂性。要继续做好宣传发动，要让大家知道新型农村合作医疗制度建立有一个从无到有，保障水平从低到高，不断完善提高的过程。通过广泛的宣传，把群众从新型农村合作医疗中受益的情况告诉公众，让群众真正感受到党和政府的关怀。

        （二）加强政策和制度研究，完善合作医疗方案。

        加强合作医疗补偿方案的科学测算和研究，在扩大合作医疗的受益面方面，要全面推行“住院统筹为主、兼顾门诊统筹”的补偿模式。在提高合作医疗的补偿水平方面，要降低住院补偿起付线，提高住院补偿封顶线。合理确定补偿的分段和比例，并向基层医疗机构倾斜。同时，要避免邻县之间补偿方案差别过大。

        （三）建立稳定筹资机制，增强保障能力。

        新型农村合作医疗制度是农民医疗互助共济制度，是由我国社会主义初级阶段国情所决定，将在相当长的一段时间里为农民提供初级的医疗保障。目前，全省人均筹资水平只有90元，离建立城乡统筹的基本医疗保险制度还有较大的差距。要建立与社会经济发展水平相适应的稳定的筹资机制，根据政府财力和农民收入的增加，加大政府投入，引导农民适当增加个人缴费额度，逐步提高筹资水平，扩大受益面，增强保障能力，以确保新型农村合作医疗制度的可持续发展。

        （四）加强指导督查，促进全省工作稳步提高。

        要加强新型农村合作医疗政策执行情况的督查，确保新型农村合作医疗的各项政策得到贯彻落实。加强对各地财政补助资金到账情况的督导，加强对合作医疗基金和定点医疗机构的监管，控制医疗费用的不合理增长。加快信息化建设进程，方便农民报销。加强经办机构建设，配足工作人员，尤其是财务人员和计算机专业人员的配备，并加强人员培训，形成相对稳定、较高素质的管理经办队伍。积极探索研究解决流动人口的参合问题。

 

                                                                                                                        信息来源：浙江卫生2007年第21期